房地产业的双重属性与双轨制法律制度

  由于房地产业具有民生与投资的双重属性,实践中应实行双轨制的法律制度,适用于调整民生和投资两类不同的房地产法律关系。所谓双轨制的法律制度,是指将以社会保障为主要目的的民生性需求和以经济发展、资产增值为主要目的的投资性需求作为不同的调整对象,适用不同的法律进行规制  

杨晓青

  房地产业的发展关系到人民群众的切身利益。自从1998年住房分配货币化改革以来,我国房地产业已基本完成向市场经济的转轨。随着大批70后、80后年轻人住房需求的涌现,现有的以市场化为主,以民生保障为辅的房地产制度已远远满足不了人们的住房需求,同时也阻碍了房地产业市场化的发展,急需进行政策和法律制度的调整。

  房地产业具有民生与投资的双重属性。首先,房地产业具有民生属性。作为以提供住宅消费为主的产业,房地产与民生有着天然联系,是民生的重要依托,是解决人民群众住房的基本条件。我国处于社会主义初级阶段,国家作为城市土地的所有者,应当比资本主义国家更有责任也更有能力满足广大人民群众的住房需求,“居者有其屋”是作为社会主义原则的应有之义。即使在资本主义世界里,执政者们也极其重视住房的民生性质。自1890年英国颁布《工人阶级住宅法》以来,为求得民生的稳定,许多资本主义国家都陆续出台了相应的法律法规,帮助那些依靠自身能力无法取得住房的低收入人群。目前,世界各国在住房市场化基础上,普遍建立了针对低收入人群的住房保障制度,以缓和社会矛盾。

  由于历史的原因,我国住房水平起点过低、发展历史短、城镇化速度不断加快、各地发展不平衡,低收入群体住房困难状况仍然普遍存在,城镇化过程中向城镇聚集人口的住房需求和城市中大批年轻人的住房需求远未满足。我国房价已持续上涨了10年,广大中低收入者购房困难,如果房价持续上涨,则除了社会中少数富裕阶层外,多数人已经难以承受过高的房价。普通工薪阶层住房改善的迫切要求也面临收入和房价的尖锐矛盾。我国房地产业必须回归它的民生属性,使房价从持续上涨的“脱缰”状态回到民生保障的轨道。

  其次,房地产业又具有投资属性。在现代市场经济条件下,房地产的资本性质得到了充分的体现。我国实行社会主义市场经济体制,必须保留和发展房地产市场,以满足经济发展、资产增值为主要目的的投资性需求。市场经济条件下房地产市场是国际化的。目前,我国一、二线大城市的房地产市场价格与国外同类房地产市场价格相比是偏低的,还有上涨空间。如果限制或打压房地产市场价格,无异于将国有资产贱卖给国内外的“炒房”投资人,不利于国有资产的保值增值和国家的经济发展。因此,只要实行社会主义市场经济体制,就必然有一部分房地产价格随市场价格波动。奢侈性房地产,也就是大面积房、豪华房和别墅以及高档写字楼,用于满足投资性需求。此类房地产的购买和转让应允许投资者按市场价格进行买卖,以满足一部分人改善性的住房需求和投资性需求。

  由于房地产业具有民生与投资的双重属性,实践中应实行双轨制的法律制度,适用于调整民生和投资两类不同的房地产法律关系。所谓双轨制的法律制度,是指将以社会保障为主要目的的民生性需求和以经济发展、资产增值为主要目的的投资性需求作为不同的调整对象,适用不同的法律进行规制。

  我国目前实行的是以市场投资为主,以民生保障为辅的房地产政策,城镇大部分住房需要到市场购买。随着我国改革开放三十多年的经济发展和国力的增强,国家需改变以民生保障为辅的房地产政策,转而实行以民生保障为主,以市场投资为辅的房地产政策,即大部分城市(镇)居民的第一套住房应当是小面积、低价格的保障性住房,以迅速解决人民群众尤其是大批青年人住房的基本民生保障问题,并在此政策基础上建立保障性住房法律制度。同时,允许小部分房地产的价格随市场价格波动,也就是只允许大面积房、豪华房和别墅以及高档写字楼的价格随市场价格波动,促进房地产市场的持续繁荣。应允许高收入阶层的异地购房和投机性购房,允许外国投资商购买奢侈性房地产,保证国有土地资产和房产随市场价格增值,并在此政策基础上建立投资性住房法律制度。

  关于不动产管理的法律制度是现代国家法律制度的基本内容之一。但我国长期以来缺乏统一的房地产市场管理法和住宅法。虽然我国目前已经颁布实施了土地管理法、城市房地产管理法、住房公积金管理条例和城市规划法,但它们之间缺乏统一性和协调性,某些规定甚至相互冲突。在形式渊源上,大都是行政法规、规章或司法解释,效力级别较低。某些规定过于原则,缺少相关配套制度,不便于操作。与房地产市场管理方面的立法相比,我国目前在住房保障方面的法律规范更是少得可怜。目前,只有《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》、《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》等少数几件,且级别很低,条款少,不具体,不能满足保障性住房法律调整的需要。

  应完善以城市房地产管理法为核心的房地产法律体系。目前要尽快制定颁布统一的住房保障法或其他关于住房保障的专门性法律,使相关的政策法制化。土地供应中廉租房、经济适用房、限价商品房、小户型房等四种房的用地需占70%的土地政策、对满足基本住房需求或改善型需求,购置第一套住房降低契税的财政税收政策、实行优惠利率的货币政策、发展公共租赁住房的政策和建立与发展投资于规模化租赁住房的房地产投资基金的政策等,均需法制化。

  随着我国城镇化过程的发展,县以上城市应普遍建立廉租房制度,初步实现城镇户籍居民“应保尽保”的目标。“应保尽保”的含义是符合法定条件的家庭,即时可解决,无需轮候;林区矿区等特困地区应集中救助;户籍不在本地的农民工和大学生可申请公租房。经济适用房、限价商品房户均60—90平方米居住面积,不得超标,保证城镇家庭基本居住需求。其申请条件和程序均需有明确法律规定。

 

来源: 法制网——法制日报

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