小产权房博弈四部曲


                                                                                           作者:王涌

 

 

 

  过去十多年,围绕小产权房,社会各方上演了一场极具中国特色的博弈,它将为社会学家、政治学家和法学家研究中国问题提供丰富的素材。


  1、博弈的序幕:小产权房的“天时、地利、人和”


  据统计,全国小产权房面积已达到66亿平方米。小产权房之所以能在大江南北,生根开花,存在宏观、中观和微观三方面的因素。
  宏观上,小产权房自登上舞台时,就具有强烈的道义色彩。回顾改革开放30年,政府在国有企业改制、房地产发展和证券市场等重要政策上,一直为财富分配的公平问题所困扰。特别是上世纪90年代,国家启动房地产市场时,忽视了房地产不同于普通商品的特殊性———民生之本。这产生了两个问题:一是农民作为集体土地的所有者,没有享受到城市化过程中的土地增值收益;二是引发了高房价,使得城市中低收入家庭陷入住房困境。在此背景下,小产权房应运而生。它满足农民和城市中低收入家庭两个弱势群体的基本权利诉求,并为舆论所鼓励,此为“天时”。
  中观上,中国的房地产法律本身存在诸多的模糊和漏洞,要厘清其中的脉络并非易事。政府也缺乏有效的法律控制手段,除对那些严重违反规划、占用耕地的小产权房强行拆除外,对于普通小产权房,也只能宣布买卖无效和拒绝办理房地产证等,不构成致命的威胁,此为“地利”。
  微观上,小产权房是一块大蛋糕,吸引多方利益群体参与。除农民和城市居民外,村集体、乡政府,甚至县政府和开发商,也加入大合唱,利益共享,配合默契,此为“人和”。


  2、博弈的进程:政府对民生的尊重


  社会各界在小产权房上的博弈,仿佛是一出柳宗元的《黔之驴》寓言剧。民众颇似那只虎,不断地试探政府的威严和底线。
  面对国家严格的集体土地政策,最初民众“蔽林间窥之,稍出近之,憗憗然莫相知”,农民谨小慎微地将自己的村宅转让给城市居民;之后,“稍近益狎,荡倚冲冒”,村集体在宅基地上集中建房,出卖牟利;现在,乡政府乃至开发商也积极参与并主导,占用耕地,突破规划,大规模开发小产权房,已是“跳踉大阚”了。
  而政府的反应却终未曾“断其喉,尽其肉”。
  在博弈中,“喊话”是政府常见的手段。例如:2008年7月城市房市低迷欲跌之时,建设部发布购买新建商品房的风险提示,提醒广大市民不要购买在集体土地上建设的房屋,表示小产权房不受法律保护。但是,民众“益习其声”,不以为然。
  在著名的北京宋庄画家村案等一系列民事审判中,法院判决小产权房买卖无效,算是“蹄之”。但民众看到,所谓“不受法律保护”,也不过如此。
  只是在西安、济南等地,政府对个别严重违反规划的小产权房,显露威严的面目,严厉拆除。如2007年7月1日,西安市学府新苑被拆除;2007年7月10日,济南市龙栖庄园被拆除。但这些只是个别的例外。
  应该承认,政府在这场博弈中,表现儒雅,虽然窘迫,却让人从侧面看到,政府是基于对民生的尊重,在法律的框架中处理此事。这令人萌生出对政府的丝丝钦佩。
  当然,在博弈中,民众还练就了许多高超而娴熟的手段,更令人钦佩。如“以租代售”的小产权房模式的出现,其中杭州市城仙居模式充分展现出市场所蕴含的强大生机:农户出宅基地,城仙居建乡村休闲公寓,产权属于农民,城仙居享有30年经营权,公寓30年的居住权则卖给城市会员。它将租赁权和经营权从产权中分离出来,使交易超越僵化的法律概念和禁区,展现出一种智慧之美,也让法律的滞后一览无遗。


  3、博弈的异化:虎与灰色规则


  需要警惕的是,在小产权房的道义色彩中,正逐渐渗透出愈来愈多的灰暗。在很多案例中,我们看到,“资本”参与并主导了小产权房的开发与运作,村集体组织的治理结构严重薄弱甚至瘫痪,小产权房的巨大利润落入开发商和村干部手中,原来他们才真正是那只虎,而农民成为剧中的新角色———一群羔羊,得到的是残屑。最初那幅关于小产权房的朴素画面突然之间面目全非了。
  显然,小产权房发展到今天,种种灰色规则已经滋生。法律状态愈是灰色,农民的谈判能力就愈弱,资本的控制能力和渗透能力就愈强。如果小产权房的法律继续处于灰色状态,那么,灰色规则将继续存在,正如蚊虫寄生沼泽之中。


  4、博弈的未来:期待立法大手笔


  这场博弈的结局将会如何?
  农民在上世纪为中国的工业化和城市化作出了巨大贡献,国家应当补偿。全国农村集体土地潜在的市场价值巨大。
  在下一阶段以城乡一体化为背景的新农村建设中,农民的土地利益问题应当得到切实解决,惟一的道路就是彻底放开农村集体土地使用权的流转,将土地的市场价值从开始就坚决地留在农村,灌溉农村。农民利益与国家利益也不会冲突,国家利益———如粮食安全,可以通过规划控制和土地用途控制,守住18亿亩耕地的红线,而农民利益则通过集体土地使用权的流转充分实现。前者不是否定后者的理由。
  在《村庄和集镇规划建设管理条例》着笔修改之际,写下这些思考,只希望,在小产权问题上,政府尽快拿出大手笔,摆脱目前的困境。
 
 

 

(作者系中国政法大学法学院教授)

 

来源: 法制网——法制日报周末

 

 

 

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